La reforma de la reforma

Para justificar la reforma del régimen de regalías mediante el Acto Legislativo 05 del 2011, el entonces ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri esgrimió, como argumento fundamental, que “con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, por lo cual hay que cambiarles la gobernabilidad a esas regalías”, es decir, redistribuirlas

“y esparcirlas en todo el territorio nacional y no solo focalizarlas en ciertos sitios”. Sin embargo, los cálculos y las proyecciones del ministro estaban muy alejadas de la realidad, pues, justo cuando él planteaba la ‘bonanza’ que se esperaba, los precios del petróleo, el carbón, el oro y el ferroníquel, y con ellos las regalías, se vinieron a pique.

[prefix_blockquote cite=»Análisis realizado por el exministro de Minas y Energía, Amylkar Acosta.» align=»right» pull=»yes» italic=»yes»]Como bien lo dice la ministra de Minas y Energía, María Fernanda Suárez, “las regiones productoras no están satisfechas con las regalías que reciben hoy”. Por ello, la reacción de las regiones productoras no se hizo esperar, exacerbando la conflictividad y la protesta, así como el rechazo a la actividad extractiva a través de distintos medios, frenando, y en muchos casos, impidiendo el avance de importantes proyectos.[/prefix_blockquote]

Con esta reforma del régimen de regalías los perdedores fueron los departamentos y los municipios del país en donde operan las empresas que explotan los recursos naturales no renovables (RNNR), así como los municipios portuarios por los cuales son transportados, que pasaron de recibir, en promedio, el 74 por ciento de la totalidad de las regalías en forma directa, a percibir solo el 10 por ciento. El impacto fue aún mayor dadas las expectativas de mayores ingresos de regalías, que no se han cumplido. En cifras redondas, de obtener 791 millones de pesos de ingreso per capita como regalías directas, entre 1995 y el 2011, llegaron a solo 174 millones de pesos entre el 2012 y el 2018, a pesos constantes del 2019.

Como bien lo dice la ministra de Minas y Energía, María Fernanda Suárez, “las regiones productoras no están satisfechas con las regalías que reciben hoy”. Por ello, su reacción no se hizo esperar, exacerbando la conflictividad y la protesta, así como el rechazo a la actividad extractiva a través de distintos medios; ello frenó, y en muchos casos impidió, el avance de importantes proyectos.

[prefix_blockquote align=»right» pull=»yes» italic=»yes»]Según las proyecciones que se tienen, se estima que para este año, al tiempo que las compañías pagarán 9,3 billones de pesos, aproximadamente, por concepto de regalías, pagarán a la Nación 15 billones de pesos de impuestos.[/prefix_blockquote] Esto afecta, en mayor o menor proporción, tanto a las regiones productoras como a las no productoras, más si se tiene en cuenta que las regalías son los únicos recursos ciertos con los que cuentan para financiar sus presupuestos de inversión. Estos llegan a representar, en promedio, el 16,5 por ciento de los ingresos de los departamentos y el 7 por ciento de los municipios. 

De allí la imperiosa e inaplazable necesidad de reformar la reforma. Como afirmó la ministra Suárez, al sustentar el proyecto de Acto Legislativo, presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso de la República para modificar nuevamente el artículo 361 de la Constitución, “estamos devolviendo el péndulo y yo espero que esta reforma sea el equilibrio justo, en la que hay más plata para los productores de manera importante y para los no productores también”. Así lo advirtió la saliente directora del DNP, Gloria Alonso: “Si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables, ni los productores ni los no productores van a ver las regalías”.

Cabe preguntarse cómo conseguirán ‘más plata’ para los productores sin menoscabo de lo que vienen recibiendo los no productores, y como se consigna en la exposición de motivos del proyecto, tratar de “preservar los niveles de las regalías, que solo se puede dar en entornos más favorables para la exploración y extracción de RNNR”. La Ministra de Minas y Energía es la encargada de resolver este interrogante, pues, como ella lo afirma, los mayores recursos para unos y otros provendrán del ahorro, “que pasará del 20 al 4,5 por ciento, ese es el sacrificio: se ahorra menos”.

A grosso modo, esta será la redistribución que se hará mediante este proyecto de Acto Legislativo de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR), los cuales, según el mismo, “se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, educativo y ambiental de las entidades territoriales”. Los departamentos y municipios productores y portuarios pasarán de recibir, como asignación directa del 10 por ciento actual, el 20 por ciento de los ingresos corrientes del SGR; adicionalmente, los municipios productores recibirán cinco puntos porcentuales más. Sin duda, con esta reforma se mejora de manera notoria la participación de los departamentos y municipios productores y portuarios, pero resulta insuficiente frente al daño infligido con el Acto Legislativo 05 de 2011.

Por esta razón, se considera que se debería extender a ellos la norma que hoy solo aplica para las zonas más afectadas por el conflicto (Zomac), lo cual abriría la posibilidad de que las empresas que operan en sus territorios puedan ejecutar obras priorizadas por dichas entidades territoriales con cargo a los impuestos que deben pagar. Esta propuesta es más válida, si tenemos en cuenta que, según las proyecciones, se estima que para este año, al tiempo que dichas compañías pagarán 9,3 billones de pesos, aproximadamente, por concepto de regalías, también le darán a la Nación 15 billones de pesos de impuestos.

[prefix_blockquote align=»right» pull=»yes» italic=»yes»]La saliente directora del DNP, Gloria Alonso, advirtió que “si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables, ni los productores ni los no productores van a ver las regalías”.[/prefix_blockquote]El 15 por ciento se les asignará a todos los municipios, productores y no productores, acorde con el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) de su población. El 34 por ciento de los ingresos corrientes del SGR se destinará a la financiación de proyectos de inversión regional de las entidades territoriales, tomando en consideración el índice de necesidades básicas insatisfechas y los índices de desempleo.

Se mantiene el 7 por ciento que se asignó en el Acto Legislativo 04 de 2017 para dar cumplimiento a la implementación del Acuerdo final suscrito con las Farc. Solo en caso de que el recaudo efectivo supere lo presupuestado, ya sea por mayor producción o mejores precios, el 70 por ciento de esa suma se ahorraría y el 30 por ciento iría a los departamentos y municipios productores y portuarios.

Mención aparte merece lo relativo al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTel). Pese a que se mantiene el 10 por ciento de los ingresos corrientes del SGR, al quedar sin efecto el parágrafo 5 del Acto Legislativo 04 de 2017 (que modificó el Acto Legislativo 05 de 2011), el cual dispuso “convocatorias públicas abiertas y competitivas” para la postulación y ejecución de los proyectos financiados con este fondo, el mismo retrocede. Razón tiene el científico, exrector de la Universidad Nacional y miembro de la Misión de Sabios, Moisés Wasserman, cuando afirma que, al parecer “como en aquel juego de escaleras y rodaderos, estamos en peligro de caer en la casilla que nos devuelve al principio del tablero”.

En cuanto al funcionamiento y la operatividad del SGR, así como lo relacionado con los trámites para la aprobación de los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del SGR, luego de hacer borrón y cuenta nueva del mismo, como lo hace este proyecto de reforma del régimen de regalías, al expedir la ley que reglamentará este Acto Legislativo, deben repensarse los procedimientos a seguir, pues el sistema de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad) han sido un fiasco total. A la vista está que se quedaron atorados en dicho sistema más de 6 billones de pesos del bienio anterior (2017-2018) que no pudieron ser ejecutados.

Finalmente, no se debe dejar pasar lo que se establece en la ponencia: “El SGR tendrá un sistema presupuestal propio, de iniciativa del Gobierno Nacional”, lo cual viola flagrantemente el principio constitucional de la autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Carta.